Data wydarzenia: 9 stycznia 2013 roku (25. posiedzenie Senatu)

Senat RP zdecydował o wniesieniu do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przygotowanego z inicjatywy Komisji Ustawodawczej, dostosowującego system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Projekt na nowo reguluje kwestię świadczeń finansowych, od których spełnienia uzależnione jest przeniesienie przez spółdzielnię mieszkaniową własności tzw. lokali zakładowych na ich najemców.

W projekcie zaproponowano, aby przeniesienie nieodpłatnie na najemcę własności takich mieszkań przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe uzależnione było nie tylko od spłaty ewentualnego zadłużenia z tytułu najmu, ale również od pokrycia w odpowiedniej części tzw. nakładów koniecznych, dokonanych przez spółdzielnię mieszkaniową i przeznaczonych na utrzymanie budynku, w którym dany lokal się znajduje, i nakładów inwestycyjnych, zwiększających wartość tego lokalu.

W imieniu Komisji Ustawodawczej i Komisji Gospodarki Narodowej projekt powyższej inicjatywy ustawodawczej, tak zwanej inicjatywy powyrokowej (projekt Komisji Ustawodawczej dotyczący wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lutego 2012 r. stwierdzającego niezgodność art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych z konstytucją) przedstawił senator RP Andrzej Matusiewicz.

Poniżej stenogram z wystąpienia senatora Matusiewicza.

Senator Sprawozdawca Andrzej Matusiewicz:

„Dziękuję, Panie Marszałku.

Wysoka Izbo!

W imieniu Komisji Ustawodawczej i Komisji Gospodarki Narodowej, tak jak pan marszałek był uprzejmy wcześniej powiedzieć, przedstawiam projekt kolejnej inicjatywy ustawodawczej, tak zwanej inicjatywy powyrokowej, projekt Komisji Ustawodawczej dotyczący wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lutego 2012 r. stwierdzającego niezgodność art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych z konstytucją. Tymże wyrokiem Trybunał przesądził, że w zakresie, w jakim artykuł przyznaje najemcy roszczenie o przeniesienie własności spółdzielczego lokalu mieszkalnego, który przed nieodpłatnym przejęciem przez spółdzielnię mieszkaniową był mieszkaniem przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej, powiązane wyłącznie z obowiązkiem spłaty zadłużenia z tytułu świadczeń wynikających z umowy najmu lokalu, narusza gwarancję ujętą w art. 64 ust. 1 konstytucji.

Wspomnę, że projekt odpowiada na apel Trybunału Konstytucyjnego zawarty w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 14 lutego 2012 r. wskazujący na pilną potrzebę uregulowania kwestii uprawnień przysługujących najemcom dawnych mieszkań zakładowych, przejętych nieodpłatnie przez spółdzielnie mieszkaniowe.

W 1994 r. została wydana ustawa o przekazaniu mieszkań zakładowych spółdzielniom mieszkaniowym lub gminom. Odbywało się ono w ten sposób, że niektóre spółdzielnie przejmowały mieszkania nieodpłatnie, a niektóre odpłatnie. Dla większości zakładów mieszkania zakładowe, budynki, nieruchomości budynkowe były znacznym obciążeniem, wpływającym na bilans ekonomiczny. Były one wykazywane jako środki trwałe, naliczano amortyzacje, ale… Wpływało to na wynik finansowy przedsiębiorstwa państwowego czy też państwowej osoby prawnej. I wprowadzona ustawa doprowadziła w zasadzie do tego, że wszystkie mieszkania zakładowe zostały w naszym kraju przekazane albo spółdzielniom mieszkaniowym, albo gminom. I powstał problem statusu prawnego najemców mieszkań zakładowych. Zapisy ustawy z 15 lutego 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, właśnie w art. 48 ust. 1, dawały możliwość przeniesienia własności tylko w ramach przejęcia nieodpłatnego, to znaczy dawały możliwość przeniesienia własności przy spłaceniu należności danego najemcy. Zwykle były to należności czynszowe lub z tytułu opłat eksploatacyjnych.

Trybunał uznał przepis art. 48 ust. 1 za niekonstytucyjny, przyjmując jako wzorzec art. 64 ust. 1 konstytucji, który, przypomnę, stanowi o tym, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Przepis ten wyraża prawo podmiotowe obejmujące wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim. Wskazuje się, że uprawnienie właściciela do rozporządzania rzeczą oznacza możliwość swobodnego zachowania jej własności, dopóki jest to zgodnie z jego wolą.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ochrona prawna poręczona przez art. 64 ustawy zasadniczej, a na płaszczyźnie ustrojowej także przez art. 21 konstytucji, ma zastosowanie również w odniesieniu do spółdzielni, z tym że jest ona uzasadniona w zakresie, w jakim przyczynia się do ochrony praw przysługujących członkom spółdzielni. Zatem sam fakt, że dane mienie należy do spółdzielni mieszkaniowej nie wyjmuje go jeszcze poza nawias gwarancji płynącej z powołanego wzorca konstytucyjnego. Z drugiej strony nie można uznać, iż jakakolwiek ingerencja ustawodawcy jest w tym wypadku z góry wykluczona. Własność i inne prawa majątkowe spółdzielni mogą być bowiem ograniczane z zachowaniem kryteriów wskazanych w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 konstytucji. Przypomnę, że art. 64 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa własności może wynikać tylko z ustaw, a art. 31 ust. 3 konstytucji zawiera zasadę proporcjonalności dóbr, wpływających na sferę wolności obywatelskich. Nade wszystko adresowany do spółdzielni nakaz zbycia przedmiotu własności na rzecz określonej osoby może być w pewnych okolicznościach konstytucyjnie dopuszczalny, aczkolwiek proporcjonalność takiego ograniczenia prawa własności zależeć będzie między innymi od przyjętych przesłanek dochodzenia przez uprawniony podmiot przyznanego mu roszczenia.

Zdaniem Trybunału wysokość świadczenia finansowego, którego spełnienie warunkuje przeniesienie prawa własności przez spółdzielnie powinna być racjonalna i obiektywnie uzasadniona i nie może mieć charakteru arbitralnego, tak jak było w przepisie zakwestionowanym przez Trybunał.

Oceniając postanowienie z art. 48 ust. 1 pktu 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że przed dniem 27 lipca 2009 r. – to jest data wejścia w życie podobnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygnaturze K 64/07 – podstawową przesłanką warunkującą przeniesienie na najemcę prawa własności zajmowanego lokalu, było pokrycie przez niego, rzecz jasna w odpowiedniej części, nakładów koniecznych poniesionych przez spółdzielnię. Obowiązek uregulowania zadłużenia z umowy najmu stanowił w tym układzie jedynie uzupełnienie. Wraz z derogacją art. 48 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przedmiotowy wymóg stał się jednak wyłączną powinnością najemcy, co de facto prowadzi do stanu jeszcze większej niekonstytucyjności aniżeli ta, która istniała pod rządami art. 48 ust. 3.

Trybunał zastrzegł ponadto, że unormowaniu z art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych można też zarzucić niejasność, przepis ten nie precyzował bowiem kręgu uprawnionych najemców. Przytoczę treść uzasadnienia Trybunału: „Nie powinno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień tylko szczególnej grupie najemców, którzy w związku z przejęciem zajmowanych lokali stali się podmiotem stosunku najmu ze spółdzielnią mieszkaniową bez swojej woli, a także osobom bliskim tym najemcom. Niemniej, z uwagi na wydłużający się proces przekazywania dawnych mieszkań zakładowych, obecni ich najemcy mogą mieć już różny status. Literalne brzmienie zaskarżonego przepisu nie rozstrzyga, czy znajduje on zastosowanie tylko do tych najemców, którzy mieszkanie zakładowe zajmowali już w chwili jego przejęcia przez spółdzielnię mieszkaniową, czy także do osób, które stosunek najmu lokalu nawiązały po jego przejęciu”. Chodzi tu o przejęcie budynku zakładowego przez spółdzielnię mieszkaniową.

Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że określony w art. 48 ust. 1 pkcie 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowym zakres obowiązków finansowych najemcy, od których spełnienia uzależniona jest realizacja przyznanego mu roszczenia o przeniesienie własności lokalu nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię, wpływa na nieproporcjonalność zaskarżonej regulacji: „Regulacja ta nie znajduje racjonalnego, ani obiektywnego uzasadnienia. Jej kształt jest wynikiem «sumy przypadków», związanych między innymi z brakiem interwencji ustawodawcy po wydaniu przez Trybunał wyroku w sprawie o sygnaturze K 64/07 oraz przyjętą w orzecznictwie sądowym wykładnią art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Najemca nabywa bowiem prawo własności nieodpłatnie przejętego lokalu co do zasady, pod tytułem darmym, bez spełnienia jakiegokolwiek świadczenia na rzecz spółdzielni mieszkaniowej”.

Wykonując zalecenia Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone zarówno w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. – które w wielkim skrócie przybliżyłem Wysokiej Izbie – jak i w części motywacyjnej wydawanego w tym samym dniu postanowienia sygnalizacyjnego, komisje proponują nadanie art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nowego brzmienia. Podobnie jak dotychczas nabycie prawa własności byłego mieszkania zakładowego zostało w projektowanym przepisie uzależnione od spłaty ewentualnego zadłużenia z tytułu umowy najmu. Warto bowiem podkreślić w tym miejscu, że warunek tego typu nie jest per se niekonstytucyjny, a jedynie, jako wyłączny wymóg, w niedostatecznym stopniu chroni prawa spółdzielni. Jego postanowienie jest przy tym o tyle celowe, że pozwala na zachowanie właściwej równowagi między pozycją spółdzielni mieszkaniowych, obowiązanych uczynić zadość roszczeniom najemców, a uprawnieniami tych ostatnich, których sytuacja i tak już przedstawia się korzystniej, niż wyglądałaby w przypadku nabycia na zasadach komercyjnych. Samo roszczenie o przeniesienie własności spółdzielczego lokalu mieszkalnego można tu traktować jako swego rodzaju uprzywilejowanie, choć naturalnie usprawiedliwione zmianami stanu prawnego i dość skomplikowanymi losami mieszkań zakładowych.

Wypada zaznaczyć, że konieczność zwrotu nakładów zwiększających wartość rzeczy nie jest całkowitą nowością normatywną, jako że rozliczenie omawianych nakładów przewiduje chociażby przepis art. 226 §1 kodeksu cywilnego, który reguluje wzajemne roszczenia między posiadaczami rzeczy a właścicielami, w zależności od nabycia posiadania w dobrej lub w złej wierze. Projektodawca zdecydował się na taki właśnie wariant wykonania wyroku odnośnie do mieszkań zakładowych nabytych nieodpłatnie, ponieważ stworzenie systemu bonifikat mogłoby prowadzić do naruszenia interesów tych spółdzielni, które wykazywały się daleko idącą dbałością o swój majątek i poczyniły nań znaczne nakłady. Przy czym ta nowelizacja zawiera przepisy, które wpływają na wielkość tych nakładów w zależności od tego, czy były one dokonane w ramach tak zwanej premii termomodernizacyjnej lub premii remontowej, które to premie były przyznawane na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.
o wspieraniu termomodernizacji i remontów.

Jeśli chodzi o roszczenia przysługujące najemcom lokali przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe odpłatnie, to według proponowanego brzmienia art. 48 ust. 1 ustawy
o spółdzielniach mieszkaniowych miałyby one być obwarowane innym wymogiem niż do tej pory, a zatem nie obowiązkiem wniesienia wkładu budowlanego, lecz obowiązkiem wpłaty kwoty określonej przez zarząd spółdzielni, w wysokości odpowiadającej części zwaloryzowanej ceny, jaką spółdzielnia uiściła nabywając budynek, w którym dany lokal się znajduje. Część ta ma odzwierciedlać proporcję powierzchni użytkowej lokalu i powierzchni całego budynku, zaś waloryzacja ma zostać dokonana z uwzględnieniem miernika wartości rynkowej. Zmiana w tym zakresie podyktowana jest względami natury legislacyjnej i konstytucyjnej zarazem, gdyż stosowany aktualnie mechanizm oparty jest na pojęciu, które de facto jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo, a do tego przewiduje waloryzację bez dookreślenia reguł działania matematycznego, jakie należy w tym przypadku przeprowadzić.

Jakkolwiek ostateczny wymóg wniesienia wkładu budowlanego nie został uznany za sprzeczny z gwarancjami konstytucyjnymi – miał on formułę alternatywną – przytoczone okoliczności skłoniły projektodawcę do przyjęcia nowych zasad w zakresie obowiązków finansowych spoczywających na tych najemcach byłych mieszkań zakładowych, których lokale zostały przejęte odpłatnie. Integralną częścią proponowanego zamysłu legislacyjnego jest przy tym postanowienie zawarte w ust. 12, dodawane do art. 48, które pozwoli na przyznawanie stosownych bonifikat. Decyzja w tej mierze należeć będzie do rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych – tak przyjęto po dyskusji na posiedzeniu komisji; były tutaj różne stanowiska. Jak wiadomo, najwyższą władzą w spółdzielni jest walne zgromadzenie członków; w dużych spółdzielniach jest to zebranie przedstawicieli członków, ale większość uznała, że lepiej będzie, gdy rada nadzorcza jako organ kontrolny będzie ustalała wysokość tych bonifikat. Od uchwał rady nadzorczej obowiązuje przecież droga postępowania wewnątrzspółdzielczego. Będzie się można odwołać do walnego zgromadzenia członków,
a od uchwały walnego zgromadzenia członków – do sądów powszechnych. I można będzie oczywiście wyczerpać dwuinstancyjny tryb sądowy.

Projekt tej ustawy został przesłany do zaopiniowania ministrowi transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, ministrowi sprawiedliwości, ministrowi skarbu państwa, ministrowi finansów, Sądowi Najwyższemu, Związkowi Rewizyjnemu Spółdzielni Mieszkaniowych RP, Unii Spółdzielców Mieszkaniowych w Polsce, Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości, Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Radców Prawnych, Krajowej Radzie Notarialnej, Krajowej Radzie Komorniczej, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Stowarzyszeniu Sędziów Polskich „Iustitia” oraz Stowarzyszeniu Sędziów „Themis”.

Stanowiska pisemne przedstawili: minister transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, minister sprawiedliwości, Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP, Unia Spółdzielni Mieszkaniowych w Polsce, Krajowa Rada Radców Prawnych oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa.

Ponadto minister skarbu państwa, minister finansów, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, Krajowa Rada Notarialna i Krajowa Rada Komornicza nie zgłosili zastrzeżeń odnośnie do projektowanych rozwiązań. Dodatkowo minister skarbu państwa wyraził opinię, że projektowana ustawa nie wpłynie na wzrost wydatków budżetu państwa.

W trakcie pierwszego czytania projektowanej ustawy na wspólnym posiedzeniu Komisji Gospodarki Narodowej oraz Komisji Ustawodawczej obecni przedstawiciele podmiotów opiniujących przedstawili uwagi przekazane na piśmie. Minister transportu, budownictwa i gospodarki morskiej zasugerował zmianę brzmienia niektórych przepisów, przede wszystkim zaś tego fragmentu art. 48 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w którym według pierwotnej wersji projektu była mowa o wkładzie budowlanym. Propozycja ministra została uwzględniona przez obie komisje. Komisje odniosły się również przychylnie do sugestii wysuniętych przez ministra sprawiedliwości, w wyniku czego uściślona została treść projektowanego art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz dodany został pkt 2 dotyczący nowego ust. 11. Pozostałe spostrzeżenia i uwagi, zwłaszcza te, które przedłożył Związek Rewizyjny Spółdzielni Mieszkaniowych RP, nie znalazły uznania w oczach komisji jako niedające się pogodzić 
z przyjętą koncepcją wykonania wyroków Trybunału.

Projekt nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Dziękuję bardzo”.